▲ 정명근 화성시장이 지난 10월 개최된 ‘화성특례시 서포터즈 발대식 및 특례시 BI 선포식’에서 인삿말을 하고 있다.  © 경기IN

 

【경기IN=오효석 기자】 화성시가 2025년 1월 1일 ‘특례시’로 공식 출범한다. 전국에서 수원·용인·고양·창원에 이어 5번째, 경기도에서는 4번째다. 특례시는 인구 100만 명이 넘는 대도시에 일정 권한을 부여하는 행정적 명칭이다. 이에 따라 복지서비스 수혜대상자 범위가 대도시 수준으로 확대 되는 등 여러 가지 혜택을 받게 된다. 정명근 화성시장은 지난 10월 서포터즈 발대식에서 다가오는 특례시 출범에 대해 “화성시는 현재가 최고가 아니라 10년, 20년 뒤가 더 기대되는 도시”라며 “2040년까지 인구 200만 명을 바라볼 수도 있다”고 밝혀 특레시 출범에 대한 자부심을 드러냈다. 짧은 기간에 인구 100만 명의 대도시로 들어선 화성시는 1월 1일 본격 특례시가 시행됨에 따라 무엇이 바뀌는지 집중 조명했다.(편집자 주)

 

▲ ‘화성특례시 서포터즈 발대식 및 특례시 BI 선포식’ 기념사진  © 경기IN

 

◆인구 100만 대도시..‘화성특례시’ 탄생!

 

2025년 1월 1일, 화성시가 ‘화성특례시’로 출범하면서 화성시는 전환점을 맞이하게 됐다.

 

2001년 ‘화성군’에서 ‘화성시’로 승격한지 24년만의 일이다.

 

급속한 성장과 발전을 이루며 특례시가 된 화성시는 시 승격 당시 인구가 21만 명에 불과했다. 인구가 100만 명을 넘어 특례시로 출범하게 된 지금과 비교하면 5배나 증가한 것이다. 화성시 인구유입은 2007년 동탄 1기 신도시 입주를 시작으로 가속화됐고 2010년에는 50만 명을 돌파했으며 2023년 12월 마침내 100만 명을 넘어섰다.

 

화성특례시 출범은 단순한 인구 증가를 넘어 경제적 성장도 함께 이뤄냈음을 보여주는 결과다. 화성시에는 삼성전자와 같은 국내 대기업 및 협력사가 집중 분포해있으며 연구개발 거점 등이 마련되어 있다. 기업체 수도 2만 3천여 개가 넘어 전국 기초자치단체 중 최다 규모이다. 지역내총생산(GRDP) 또한 전국 1위를 차지하고 있다. 이는 17개 광역시·도 중에서도 상위권에 속하는 수준으로, 화성시가 인구수뿐만 아니라 경제적 측면에서도 특례시에 걸맞은 규모를 갖추고 있음을 보여준다.

 

이에 따라 화성시는 다각적인 준비를 통해 특례시 출범의 기반을 다져왔다. 2023년 6월에는 ‘100만 희망화성 선포식’을 개최하고 특례시 준비위원회를 발족했다. 24년에 들어서는 지난 1월 특례시 출범 준비 TF팀을 구성하고 로드맵을 수립했고 4월에는 특례시 출범 준비 부서를 신설하는 등 체계적인 준비를 거쳐 왔다. 또한 지난 10월에는 화성특례시 서포터즈 발대식을 개최해 운영하는 등 시민들의 참여와 홍보도 유도했다.

 

특례시 승격으로 화성시는 더 큰 행정적 권한과 자율성을 확보하게 된다. 이를 통해 지역 특성에 맞는 정책을 더욱 효율적으로 추진할 수 있게 되면서 시민들의 삶의 질 향상과 도시 경쟁력 강화에 큰 도움이 될 전망이다.

 

화성특례시 출범은 단순한 행정구역 변경을 넘어 대한민국의 새로운 성장 동력이 될 대도시의 탄생을 의미한다. 그만큼 화성특례시가 앞으로 어떤 새로운 발전을 이루어나갈지 이목이 집중되고 있다.

 

▲ 화성시 일반구 설치 추진 현황(사진=화성시청)  © 경기IN

 

◆‘화성특례시’..달라지는 것들?

 

화성시가 특례시가 되면 가장 먼저 조직 체계 및 행정 서비스가 달라진다.

 

화성시의 경우 행정적 측면에서는 부시장이 1명이었으나 특례시가 됨에 따라 제1·2부시장체제로 변경된다.

 

또한 100만 인구에 걸맞은 행정 서비스를 제공하기 위해 4개의 구청 신설을 추진 중에 있다. 경기도에서 화성시보다 먼저 특례시가 된 수원시에는 4개의 구청이 있고 용인시와 고양시에도 3개의 구청이 있다. 화성시의 경우 서울시보다 1.4배 넓은 면적을 갖고 있음에도 불구하고 아직 구청이 없어 행정 효율성 측면에서 개선이 필요하다는 지적이 꾸준히 제기되어 왔다.

 

현재 화성시는 각 구의 명칭을 선정하기 위해 시민투표를 진행 중이며 향후 경기도와 행정안전부에 4개 구청 신설을 정식으로 신청할 예정이다.

 

복지 혜택도 확대된다. 사회복지급여 기본재산액 기준이 대도시 수준으로 상향되어 더 많은 시민들이 복지 혜택을 받을 수 있게 된다. 구체적으로는 기초연금·장애인연금 8500만원은 13,500만원으로, 긴급지원 15,200만원은 24,100만원으로 증액되며 공제액 또한 각각 5,000만원과 8,000만원으로 증가한다.

 

교육 시스템 구축 및 문화 인프라 확충에도 힘을 쏟는다. 각 지자체의 특성에 맞는 교육을 제공할 수 있도록 화성오산교육지원청을 분리하고 고교평준화 및 고교학점제 도입 등 교육 분야에 대한 투자와 지원을 강화할 계획이다. 또한 화성문화예술의전당과 화성시립미술관 건립 등을 통해 문화 예술 공간을 확장해 시민들의 풍요로운 문화생활을 지원할 예정이다.

 

이외에도 행정 권한 대폭 확대로 ▲건축물 허가 범위 확대 ▲농지전용허가 신청서 직접 제출 ▲환경개선 사업 확대 ▲산지전용허가 범위 확대 ▲지방건설기술심의위원회 구성 및 운영 권한 이양 ▲물류단지 개발 및 육성 ▲비영리민간단체 관련 사무권한 이양 ▲벤처기업 육성 촉진 ▲지방세 체납자 출국 금지요청 사무 등의 권한이 주어져 자치행정력 강화 및 지역 맞춤형 정책 추진이 가능해질 예정이다.

 

▲ 공무원 1인당 평균 주민 수 비교(사진=화성시청)  © 경기IN

 

◆‘속 빈 강정?’..‘특례시’의 한계

 

특례시 제도가 도입된 지 수년이 지났고 화성시가 특례시 출범을 대대적으로 홍보하고 있지만 제한적인 권한을 갖고 있어 ‘속 빈 강정’에 불과하다는 비판도 제기되고 있다. 인구 100만 이상의 대도시에 주어지는 특례가 실효성 있는 자치권으로 이어지지 못하고 있다는 지적이다.

 

가장 대표적인 문제점은 특례시가 명칭만 부여받았을 뿐 법적 지위는 가지지 못한 탓에 공식적으로 ‘특례시’라는 명칭을 사용하지 못한다는 점이다. 4개 특례시의 사례를 살펴보면 공문서, 도로표지판 등에도 여전히 ‘특례시’라는 명칭은 기재되지 못하는 실정이다.

 

또한 인구 50만 기초지자체 조직규모를 획일적으로 적용하다보니 공무원 1인당 담당해야하는 평균 주민 수가 과도하게 증가한다는 문제도 발생한다.

 

예를 들어 인구가 109만 명을 넘어선 울산광역시는 공무원 1인당 평균 주민 수가 327명이다. 수원은 울산보다 많은 119만 명을 넘어선 인구임에도 1인당 주민수가 331명으로 행정 서비스의 질이 떨어질 수밖에 없는 구조이다. 인구가 100만 명을 넘어 특례시로 출범한 화성시 또한 공무원 1인당 평균 주민 수가 351명으로, 광역시와 비교하면 행정서비스에서 차별이 발생할 수밖에 없다.

 

광역시를 넘어서는 규모가 되어도 행정조직을 자체적으로 갖출 수 있는 권한이 없어 생기는 문제점이다.

 

특례시 제도의 미비점은 이뿐만이 아니다. 광역시처럼 완전한 재정 독립성을 갖추지 못해 상급광역자치단체인 도에 의존해야한다는 문제도 있다.

 

⌜특례시 재정특례 확보·강화방안⌟(최원구·이주현, 2023)에 따르면 자체재원(지방세 및 세외수입)의 비중은 특례시가 일반시보다 높게 나타나지만 중앙정부 또는 광역자치단체로부터의 자주재원, 즉 지방교부세와 시·군 조정교부금이 일반시와 비교해 특례시에 교부되는 규모는 상대적으로 적은 것으로 나타났다.

 

특례시에 재정특례를 부여할 경우 지역 간 재정격차가 심해질 수 있다는 우려로 인해 재정 권한이 제한되어 있는 것이다.

 

이에 따라 특례시 시장들은 특례시가 광역시에 준하는 규모임에도 불구하고 재정 수준은 일반 기초자치단체 수준에 머물러있다며 반드시 사무 권한 이양에 따른 재정특례가 부여돼야 한다고 주장하고 있다.

 

고양 시청사 이전 문제도 특례시의 지위를 갖고 있음에도 불구하고 도의 통제를 받아야 하는 현실을 잘 보여주는 사례다.

 

고양시는 노후화된 현 청사의 안전문제 및 공간 부족 문제 등을 해결하기 위해 청사 이전을 추진했고 민선 8기에 들어서 이동환 고양시장은 기존의 신청사 건립을 철회하고 백석동에 있는 건물로 이전을 추진했다.

 

고양시에 따르면 신청사 건립비용은 4,300억 원이 넘고 백석동으로 청사 이전을 추진하게 되면 599억 원의 예산이 필요하다. 백석동으로 청사 이전 시 약 3,700억 원을 절감할 수 있는 것이다.

 

그러나 경기도는 작년 7월 고양시가 제출한 ‘고양시 청사 이전사업’ 지방재정 투자심사에 대해 ‘반려’ 통보를 했다.

 

시청사 건립은 국비나 경기도의 재정 지원 없이 시 재정으로 추진해야 하는 사안임에도 도의 허가를 받지 못해 번번이 제동이 걸리는 모양새다.

 

이러한 이유로 특례시 제도가 단순한 ‘속 빈 강정’이 아닌 실효성을 지닌 제도가 되기 위해서는 중앙정부 및 광역자치단체의 권한 이양 등 다각적인 보완책이 필요하다는 목소리가 지속적으로 대두되고 있다.

 

▲ 대한민국특례시시장협의회 2024년 상반기 정기회의 기념촬영  © 경기IN

 

◆‘미완성’의 특례시..보완돼야 할 사항은?

 

특례시 제도 도입 이후 인구 100만 이상의 대도시의 자율성과 권한이 확대될 것이라는 기대가 높았다. 그러나 몇 년이 지난 지금도 특례시의 한계점이 보완되지 못하고 있는 만큼 여전히 특례시는 ‘미완성’이라는 평가를 받고 있다.

 

그만큼 ‘미완성’ 특례시를 ‘완성’시키기 위한 노력은 끊임없이 지속되고 있다.

 

특례시시장협의회는 특례시의 한계를 포괄적으로 보완하기 위한 ‘특례시 지원 특별법’을 전격 추진 중에 있다.

 

지난 7월 17일에는 행정안전부가 고기동 행안부 차관 주재로 ‘특례시 특별법 제정 TF’ 제2차 회의를 개최하고 특례시 지원 특별법 제정안에 대해 4개 특례시의 의견을 수렴하고 향후 일정에 대해 논의한 바 있다.

 

특례시 지원 특별법 제정안에는 특례시의 지역경쟁력 강화를 위한 ▲기본계획 수립 등 추진체계 정비 ▲특례시 주민 복지 및 지역 발전 관련 특례 부여 ▲중앙행정기관의 행·재정적 지원 근거 마련 등을 포함했다.

 

이에 특례시의 실질적 권한 확대를 위해 건축·도시환경·지역개발·교통 등 새롭게 발굴한 19개 신규 특례를 추가하고, 개별법에 규정된 16개 기존 특례를 일원화할 계획이다.

 

신규 특례는 ▲51층 이상 또는 연면적 20만m2 이상 건축물 건축허가 시 사전 승인 제외 ▲공동주택 리모델링 기본계획 수립 및 변경 시 승인 절차 제외 ▲수목원·정원 조성계획 승인 및 등록 ▲지방산단개발지원센터 및 지방산단계획심의위원회 설치 및 운영 등이다. 

 

아울러 중앙행정기관의 장이 특례시에 행·재정적 지원을 할 수 있는 근거도 명시되어 있다. 

 

한편 지난 10월 11일에는 행안부가 ‘특례시 지원 특별법’을 입법 예고했다는 소식이 전해졌다. 특례시시장협의회는 특별법에 미반영된 사무에 대한 이행 촉구, 특례시 제도개선사항 공동건의, 법적 지위 및 재정특례 확보 방안 등 다양한 사안들을 논의하고 차질 없이 추진해 나가기로 했다.

 

다만 새롭게 특례시로 출범하는 화성시와 4개 특례시장은 특례시의 법적 지위 및 재정적 자율성 확보가 빠져있다며 반발에 나서기도 했다. 또한 특례시에 이양·위임되는 사무수행 비용 보전을 명문화하고 지방세에 ‘특례시세’를 신설해야 한다고 주장했다.

 

이를 종합하면 특례시시장협의회가 가장 중점을 두고 있는 두 가지 측면은 ‘법적 지위 확보’ 및 ‘재정특례 확보’라고 볼 수 있다.

 

이중에서도 재정적인 측면에서 대표적으로 언급되고 있는 것이 ‘특례시세’이다.

 

⌜특례시 재정특례 확보·강화방안⌟(최원구·이주현, 2023)에서도 특례시만을 위한 별도의 지방세 세목을 설치함으로써 지방자치에 부합하는 자주재원을 확보할 수 있다는 선행연구가 있음을 언급한 바 있다.

 

다만 특례시만을 위한 신규 세목을 신설하는 방안 및 재산세율 상향 조정 등의 방안은 해당 지역주민의 세부담을 가중시키는 방안으로 실현 가능성이 매우 낮다는 연구 결과이다. 또한 해당 특례시 주민의 경우 세부담 증가로 인해 추가적인 공공서비스를 제공받는 것도 아니기 때문에 형평성 차원에서도 적절하지 못한 방안이라고 판단된다는 점에서 여전히 재정특례에 대한 논의와 합의가 필요한 상황이다.

 

이외에도 재정 자립도를 높이기 위한 방안으로 ▲국가균형발전 특별회계에 특례시 계정 신설 ▲특별교부세 및 특별지원금 추가 배정 ▲징수교부금 상향 조정 ▲지역자원시설세 이양 ▲지역상생발전기금 활용 등이 제안되고 있다. 그러나 다른 지방자치단체와의 형평성 문제 등을 고려해야 한다는 점에서 여전히 재정특례 확보에는 어려움이 따를 것으로 전망된다.

 

▲ 화성특례시 BI  © 경기인

2025년, 화성시가 ‘화성특례시’로 출범한다.

 

화성시에 불어온 새로운 바람은 화성시를 새로운 미래로 발돋움하게 만들 것이다. 그러나 특례시로서의 특례와 권한을 충분히 활용하기 위해서는 재정적 자립, 행정적 인프라 구축 등 특례시가 가지는 한계점이라는 험난한 산을 넘어야 한다. 앞으로 화성특례시가 직면한 과제들을 어떻게 해결하고 어떤 방향으로 발전해나갈지 귀추가 주목된다.

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